政府（县级及以下）依法防控疫情
法律指引（一）
应对新型冠状病毒肺炎疫情是各级政府当前的主要工作。习近平总书记在2020年2月5日中央全面依法治国委员会召开第三次会议上发表重要讲话指出：“要在党中央统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各个环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力的法治保障”。为支援政府部门（县级及以下）精准依法防控、依法治理，北京市盈科（石家庄）律师事务所政府法律顾问部、行政法律专业律师编写法律指引，方便基层政府部门执法人员参考使用。
1、主要法律渊源
（一）《中华人民共和国传染病防治法》；
（二）《中华人民共和国突发事件应对法》；
（三）《中华人民共和国行政强制法》；
（四）《中华人民共和国公共卫生事件应急条例》；
（五）《河北省突发事件应对条例》
2、县级及以下人民政府的主要职权、职责
（一）主要职权：
1.应急预案启动权《中华人民共和国突发事件应对法》第四十四条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十六条、第三十一条。
2.信息发布权《中华人民共和国突发事件应对法》第四十四条、第四十七条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条、第二十条；但需要注意的是，应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作者，应根据《中华人民共和国传染病防治法》第三十八条之规定，由国务院卫生行政部门或经授权的省、自治区、直辖市卫生行政部门发布相关疫情信息。
3.风险提示权《中华人民共和国突发事件应对法》第四十四条、第四十五条。
4.应急措施权（包括物资（食品、水源等）的控制权、紧急动员权、临时征用权、强制检疫权、强制隔离权、保全污染物或污染源权、强制隔离（观察、治疗）权、封闭高危场所权、临时征用权等）《中华人民共和国突发事件应对法》第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条，《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条，《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条、第三十四条、第三十六条、第三十八条。
上述职权是在处理突发公共卫生事件应急中常见的职权，特别是第4点的权利，依法有据，针对每一项权利的具体实施，需要根据《中华人民共和国行政强制法》等法律法规具体实施。
（二）主要职责：
1.建立应急处理机构的职责《中华人民共和国突发事件应对法》第八条、第四十一条。
2.物资保障职责《中华人民共和国突发事件应对法》第三十一条、第三十二条，《中华人民共和国传染病防治法》第四十九条、，《突发公共卫生事件应急条例》第六条、第十六条、第十七条、第三十二条。
3.信息收集、汇总、分析和报送职责《中华人民共和国突发事件应对法》第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条，《中华人民共和国传染病防治法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条，《突发公共卫生事件应急条例》第十五条、第二十条、第二十三条。
4.落实应急预案的职责《中华人民共和国突发事件应对法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条，《突发公共卫生事件应急条例》第三十一条。
5.落实上级政府处理疫情决定（含通知、公告等）的职责《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第五十七条 。
县级以下人民政府并无特定职权，一切权利来源均以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，属于执行上一级国家行政机关的决定、命令。
若依照上一级行政机关的命令、决定（含通告、通知、公告等）所规定的执行，未重新以自己名义发布新的决定、命令的，其具体行为应视为受上一级政府委托的行政行为；若为完成上一级政府的命令、决定（含通告、通知、公告等）而颁发了新的命令、决定（含通告、通知、公告等），这应视为县级以下人民政府自己的行为。
值得注意的是，《突发公共卫生事件应急条例》第四十条规定：“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识”，这是县级以下人民政府的基本职责，必须履行，否则将承担相关法律责任。
3、具体实施中应注意的几个问题
应对新型冠状病毒感染的肺炎的工作持续半月之久，这期间各县级及以下政府做了大量实际工作，为疫情防控工作的胜利起到了决定性作用。期间，我们也接受了相关政府部门的聘请，就疫情防控中的实践操作提供法律依据和法律指引，现就其中部分问题梳理一二，供参考。
（一）“应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组办公室”等机构的性质，其法律责任应由谁承担。
我们发现，大多数政府发布的应对疫情的公告、通告、决定，落款均为“某某区（县）应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组办公室”，这个机构的成立符合《中华人民共和国突发事件应对法》之规定，属于政府临时机构，其权利义务均源于一级政府，其最终的法律责任由一级政府承担。
（二）“有奖举报（报告）”是否有法律依据。
首先，《突发公共卫生事件应急条例》第二十四条规定了两个活动，一个是报告，一个是举报。报告针对的是疑似病例等，举报针对的是政府及其工作人员不作为、乱作为。所以，为做好疫情防控工作，部分县政府发布的关于鼓励向有关部报告事件隐患的通告，不能以“举报”为名，应当明确市向有关部门“报告”事件隐患。
对报告查证属实者给予奖励符合《突发公共卫生事件应急条例》第二十四条之规定。
（三）征用财产（动产、不动产、物资等）的主体是谁。
近日，落款为“大理市卫生健康委员会”的征用决定及其口罩被“截胡”引起媒体关注。
根据国务院行政法规、最高院司法案例可以明确，整首的主体只能是市、县及人民政府，不能是其他行政机关。那么关于征用的主体，《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定了人民政府及其有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。但在该法第五十二条又规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条、《河北省突发事件应对条例》第三十八条等规定的必须是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府。
从立法本意看，财产征用的主体含政府部门，但对于物资（应理解有形的财产）的方面，立法以列举的方式明确征用主体应当是人民政府或突发事件应急指挥机构。
针对大理征收事件，我们认为其对“口罩”的征用，其征用主体是错误的。
另需明确的是，《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条之规定，政府征用物资应对突发事件于法有据，但征用的物资必须是本行政区划内的物资，这里所称的行政区划内我们应理解为非流动、跨区域的，处于运输过程中的货物必然涉及跨区域，故大理无权征用。
（四）征用决定如何实施。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第五十九条规定，因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。
简而言之，政府具有行政强制措施执行权限的征用决定，由政府自己执行，例如决定征收某宾馆用于隔离疑似患者，宾馆经营者拒不执行，政府职能部门中具有对不产的拆除、占用、封闭职权，可以自行执行；对某人罚款500元，某人拒不执行，因政府不具有直接冻结、划拨银行账户的权利且各职能部门的权利针对的是具体事项，故可以申请人民法院强制执行。
（五）拒不执行征用决定，应如何处理。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”；《中华人民共和国刑法》第二百七十七条规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”
这期间，若因拒不执行征用决定发生的其他违法犯罪行为因当择其重罪处理。
（六）疫情防控期间的行政处罚，以谁的名义作出。
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定了“处罚法定”，处罚措施法定、处罚程序法定、处罚主体法定。虽然在疫情控制期间，政府成立了应急指挥临时机构，但应急指挥临时机构本身不具有天然的行政处罚权限，在政府未经授权的情况下，各部门应当按照各自的法定职权职责，依法行使行政处罚，不能以应急指挥临时机构统一行使为由而不行使各部门各自的职责。因此，对于疫情防控期间的行政处罚，应以各职能部门名义作出。
（七）村（居）委会采取的应急措施是否具有法律效力。
此次疫情发生后，一些村民委员会采取了封路、封存、封闭小区、限制出入等措施，以防止疫情发生。我们首先要肯定这些村民自治措施，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第五十七条之规定“突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序”，采取必要措施是法律赋予基层组织的权利。但是权利是有边界的，比如封闭国道、高速公路、限制人身自由、罚款等措施，就涉嫌超越自治组织权限，应予纠正。
来源：北京市盈科（石家庄）律师事务所 高和平律师、蒋辉律师